施宏:從踐行依法行政入手做優化營商環境文章

作者系民建市委經濟委員會副主任、國家稅務總局北京市西城區稅務局副局長    2019年09月05日

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  2019年2月25日,中共中央總書記、國家主席習近平在主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議上強調,要完善法治建設規劃,提高立法工作質量和效率,保障和服務改革發展,營造和諧穩定社會環境。

  依法行政是發揮稅收職能作用,貫徹中央建設法治政府的具體體現,是稅收工作促進首都科學發展和社會和諧穩定的必然要求,也是營造穩定公平透明、可預期的營商環境的有效途徑。

  我們認為,依法行政是一個系統工程,包括法的完善、法的執行、法的監督、法的引導和法的救濟等環節。我們要按照職能轉型的要求妥善處理好以下幾個關系,有針對性地提高依法行政的整體水平。

  一、在法的完善環節要處理好被動與主動的關系

  法的完善主要包括法的創立、修改、廢止、評估四個方面。稅務部門是執法機關,但是我們仍可主動地參與到法的完善過程中。

  誰對法律的“立、改、廢、評”最有發言權?廣大的納稅人、基層稅務工作者、以及一些社會的力量。搜集基層和社會對法律完善的訴求,引起立法部門的重視和回應,确保現行法律與時代同步,确保法治政府服務人民,就抓住了源頭。

  在條塊分割的體制下,有關法律完善的意見和建議多是歸口逐層反映。渠道單一可能信息失真,層級太多可能信息遞減。在職能轉型的背景下,将下情上達的信息渠道由串聯改為并聯,利用網絡技術的支撐促進扁平化管理,就抓住了基礎。

  多渠道搜集上來的“立、改、廢、評”信息是什麼,分解給哪個部門處理或向哪個部門請示彙報,處理的狀态和結果如何,未處理的原因是什麼,在統籌管理的基礎上形成響應合理需求的工作機制,就抓住了根本。

  總之,最大限度地确保人民群衆是稅法完善的發起者,同時建立健全稅收規範性文件形成的工作制度,把内部的民主決策與外部的意見參與相結合,從而形成推動稅法不斷完善的良性循環。

  二、在法的執行環節要處理好合法與合理的關系

  依法行政不是僵化執法,而是注重法律效果與社會效果的結合。

  依法行政是民主決策的過程。與納稅人利益相關的決策,不能僅根據上位法機械地貫徹,要把公衆參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體決定、跟蹤反饋、責任追究作為必經程序,通過決策機制将合法與合理更好地結合。

  依法行政是法律适用的過程。在社會變革的今天,法本身也可能有滞後或者有失當的地方,這對我們運用法律思維合理處理征納矛盾提出了新的要求。公法講“法無授權不當行”,指的是不能在法律之外侵害納稅人利益或者增設納稅人義務。對于不利于納稅人利益的規定,我們隻能依法執行,及時反映;對于有利于納稅人利益的情形,法律未授權也未禁止的,我們可以按照有利于納稅人的方向解釋或者認定,當然相關程序要配套,比如請示、備案、會審制度等等。

  依法行政是合理行政的過程。能夠通過其他柔性手段實現稅法遵從的,則不訴諸于強制手段。需要采取強制措施時,能使用間接手段達到目的的,就不使用直接強制。在同一個手段内,在達到遵從目的的前提下,盡量使納稅人的損失最小。

  依法行政更是政務公開的過程。涉稅事項的依據、手續、時限、流程必須首先實現統一規範,在統一規範的基礎上對外公開,在對外公開的基礎上推動社會監督。

  三、在法的監督環節要處理好内部與外部的關系

  多年來稅務機關的内部制約主要依靠年度執法檢查,按事項、全過程的監督尚未形成。按照職能轉型的要求,可以通過“抓兩頭帶中間”建立健全内控機制。一是嚴格執行重大事項決策程序,對與納稅人利益直接相關的重要執法事項、重大稅收減免、重大稅務案件查處、重大項目安排、大額資金使用等,變事後的監督為事中監督;二是将辦稅服務事項全面納入内控範圍。依托信息系統的支撐,按涉稅事項采集從受理到辦結的各環節信息,與納稅服務承諾比對,與績效考核挂鈎,全面提高依法行政的效能。

  發動納稅人監督的成本最低,也最及時。但是現行征管體制讓納稅人辦理涉稅事項局限在主管稅務所和主管稅務人員。沒有選擇就沒有比較,沒有選擇就不敢監督。要按照職能轉型的要求拓寬辦稅渠道,大力推動綜合辦稅服務廳、專業服務網點、區域通辦、網上辦稅服務廳的建設,這樣就能激發納稅人監督的活力。

  将委托第三方開展納稅人滿意度調查的結果作為稅務機關自查自糾的基礎,再與社會力量參與的行風評議相結合,從而打造促進依法行政水平不斷提高的新機制。

  四、在法的引導環節要處理好指引和懲戒的關系

  法案的征集意見和政策的聽證公示是一種事前的引導,讓納稅人參與到法的制定中來自然就會提高守法意識。法案或者政策出台後的宣傳、咨詢、輔導、告知、提示、是正面指引。

  目前,我們在幫助納稅人了解稅法方面廣而告之的成分較多,針對性不強,比如,分行業、稅種、規模、類型對納稅人的引導不夠,有守法意願的納稅人因不知情而違法的風險較大。

  對于消極守法的納稅人及時給予告知或者提示可以消除其僥幸心理,讓他沒有借口違法是一種更高級的引導。将管理寓于服務之中是職能轉型的具體體現,要在實踐中不斷豐富一般告知、事項催告、提示确認、評估約談、限期改正等指引形式。

  告知和提示的效力是以信息管稅和風險管理作為基礎的。比如,在催告前需要知道納稅人存在未按規定履行稅法的行為或者迹象,需要搜集包括第三方信息在内的數據再與納稅人申報資料進行比對,篩選出催告的對象,然後采取催告的形式。從這個意義上說,依法行政是與征管改革密切相關的。

  在指引的同時,我們還要加大對違法納稅人的懲戒。讓違法納稅人逍遙法外,就會讓守法納稅人心存不平,最終會侵蝕遵法的社會根基。

  對違法的懲戒不僅包括稅務機關的強制手段,更包括加大其違法的社會成本。政府部門通過信息共享,對守法和違法納稅人實行區别對待,将對違法者産生極大的威懾。一個有違法傾向的納稅人對可能的風險和成本充分知情後,最終會被迫選擇法的遵守。

  五、在法的救濟環節要處理好統籌與側重的關系

  堅持權力的制約與權益保護相結合,既要加強對權力運行的全程制約,又要通過行政複議、納稅服務等措施保護納稅人的合法權益。随着職能的轉型,權益保護在依法解決涉稅矛盾和糾紛中的作用日益提高,為此,要處理好統籌與側重的關系,密切相關環節的銜接,整合權益保護的資源。

  權益告知是銜接行政管理與行政救濟的重要樞紐。行政執法的各個環節均要通過告知制度建立與行政救濟的銜接,使程序公正與實質公正相統一。比如在實施稅務檢查、強制措施、強制執行時,為了保護納稅人的利益,除了要求稅務人員如實記錄納稅人的陳述外,要第一時間告知納稅人申訴救濟的渠道,這就從制度上既約束權力的行使又保護納稅人的利益。

  及時化解征納矛盾是新時期依法行政能力的重要标志。經過幾年的努力,我們已建立了很多救濟的渠道,比如舉報、投訴、信訪、聽證、調解、複議、訴訟,等等。但是權益保護的力量分散,内部缺乏統籌協調,救濟的質量和時效難以保障。同時,納稅人對各種救濟的了解也不多。

  按照職能轉型的要求,必須提高對納稅人訴求的快速反應能力。要充分發揮依法行政領導小組的統籌作用,及時掌握納稅人提出訴求的時間、内容是什麼?誰在處理?在什麼時間内處理的?處理的效果如何?将信息管理、部門責任、績效考核相銜接才能提高行政救濟的整體能力。同時,要使有限的救濟資源有所側重,相互補充。比如,在發揮複議和訴訟主渠道作用的同時,充分重視其他救濟的作用。通過告知進行引導,使投訴是複議的緩沖,複議是訴訟的緩沖。另外,要組織經驗交流、加強案例共享,将現行政策和制度有待完善的意見和建議提供給其他環節,從而形成一個良性的互動。

責任編輯:劉海梅

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